Dix ans de la loi République numérique : le CNLL demande de passer de l'encouragement à la priorité pour le logiciel libre

2 octobre 2026

L'encouragement au logiciel libre inscrit dans la loi de 2016 n'a rien changé aux achats de l'État. Le CNLL propose six mesures pour le remplacer, en France comme à Bruxelles, par une règle contrôlée par une autorité.

Paris, le 2 octobre 2026. La loi pour une République numérique aura dix ans le 7 octobre. Son article 16 demande aux administrations de préserver « la maîtrise, la pérennité et l'indépendance de leurs systèmes d'information » et d'encourager « l'utilisation des logiciels libres et des formats ouverts ». Dix ans après, ni l'obligation ni l'encouragement n'ont produit de résultat sur les achats de l'État ; la dépense auprès des grands éditeurs américains continue de croître. Le CNLL, l'Union des entreprises du logiciel libre et du numérique ouvert, demande de remplacer l'encouragement par une règle : le logiciel libre est retenu, sauf justification écrite, soumise avant la décision au contrôle de la future autorité numérique de l'État. Il demande aussi à la France de défendre cette règle à Bruxelles, où le projet de règlement européen sur le cloud et l'intelligence artificielle (CADA) reprend actuellement le verbe « encourager ».

Le bilan en chiffres

1,5 Md€ par an : les achats de logiciels des administrations auprès de fournisseurs extra-européens, dont au moins 1 Md€ de licences qui ont un équivalent libre existant, hors coût de migration. L'estimation repose sur des recensements que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale juge elle-même non exhaustifs (rapport n° 3054, juillet 2026, p. 111-118).
De 233 M€ à 293 M€ : les achats de produits Microsoft passés par l'UGAP, la centrale d'achat public, entre 2024 et 2025 (même rapport, p. 113). Commander par l'UGAP dispense l'administration de réaliserune mise en concurrence (article L. 2113-4 du code de la commande publique). Selon les ministères, la majorité de leurs achats de logiciels américains passent par cette voie (même rapport, p. 196-197).
De +7 % à +46 % : la hausse des facturations de Microsoft, Oracle, VMware et Red Hat à l'État en 2025, par rapport à leur moyenne 2023-2025 (même rapport, p. 112-113).
Aucune migration de postes de travail vers un système libre n'a abouti depuis celle de la Gendarmerie (environ 90 000 postes), achevée en 2014, deux ans avant la loi (Cour des comptes, observations S2025-1479, octobre 2025, p. 46).
Les grands marchés sont allés aux mêmes éditeurs : les données de santé du Health Data Hub confiées à Azure en 2020 (Sénat, rapport n° 830, juillet 2025), 152 M€ pour Microsoft à l'Éducation nationale en 2025 (question écrite n° 5312, réponse d'octobre 2025), le contrat « open bar » des Armées reconduit en 2026 (Journal du Net, mai 2026).
Trois personnes au plus ont composé la Mission logiciels libres de l'État, selon les indications qu'elle a elle-même données au Conseil logiciels libres. Le premier texte d'application de l'article 16 date de mars 2026 et ne vise que les grands projets (décret n° 2026-193 du 18 mars 2026).

« En 2016, nous demandions une priorité au logiciel libre. La secrétaire d'État au numérique lui a préféré un simple encouragement, que le Parlement a voté. Dix ans plus tard, l'encouragement n'a rien changé aux achats de l'État : le Sénat, la Cour des comptes et l'Assemblée nationale l'ont constaté chacun à sa manière », déclare Stéfane Fermigier, coprésident du CNLL. « Il faut maintenant une règle, et une autorité qui la fasse respecter. Il est profondément troublant que les annonces de création d'ARIANE, la future autorité numérique de l'État, ne mentionnent ni l'article 16 ni le logiciel libre. Cet oubli doit impérativement être corrigé d'ici son lancement effectif. »

Six propositions

Une règle et une autorité. Le logiciel libre est retenu sauf justification écrite, chiffrée sur toute la durée du contrat, sortie comprise. Avant la décision, cette justification est soumise au contrôle d'ARIANE, l'autorité qui succède à la direction interministérielle du numérique (DINUM) le 1er janvier 2027, sur le modèle de l'avis conforme que la DINUM rend déjà sur les grands projets. ARIANE publie chaque année la synthèse des dérogations. Les textes qui la fondent doivent lui confier cette mission.
Contracter avec ceux qui font le logiciel. Les marchés de support sur logiciel libre sont découpés en lots : un lot de souscription et de support passé directement avec l'éditeur ou le mainteneur du logiciel, un lot d'intégration ouvert à tous. Une part de la dépense revient ainsi à ceux qui produisent le logiciel et finance son évolution.
Chiffrer la sortie et prévoir un plan de résilience. À chaque achat de logiciel dépassant un seuil fixé par décret, l'acheteur publie le prix de chaque composant inclus dans une licence groupée et chiffre le coût complet d'une sortie du contrat, direct et indirect : migration des données, formation des agents, adaptation des applications métier, période de double fonctionnement. Un plan de résilience, qui décrit comment l'administration changerait de solution, est annexé au contrat.
Mesurer. Dès le budget 2027, chaque ministère publie chaque année ses dépendances logicielles et la part du libre dans sa dépense informatique. Le Référentiel général d'interopérabilité (RGI), qui définit les formats ouverts de l'administration et n'a pas changé depuis 2015, est mis à jour.
Financer la maintenance. Un fonds public finance la maintenance des logiciels libres critiques dont dépend l'administration, comme le fait l'Allemagne depuis 2022 avec sa Sovereign Tech Agency.
Défendre la règle à Bruxelles. Au Conseil de l'Union européenne, la France demande que l'article 41 du Cloud and AI Development Act, le règlement européen sur le cloud et l'IA, remplace « encourager » par « exiger, sauf justification écrite ». Le texte est en cours de négociation : c'est maintenant que le verbe se décide.

Pourquoi l'encouragement n'a pas suffi

La raison principale tient aux habitudes. L'adage des directions informatiques, « personne n'a jamais été viré pour avoir choisi Microsoft », dit l'essentiel : choisir l'éditeur dominant ne fait courir aucun risque personnel à celui qui décide. S'y ajoute ce que le CNLL appelait en 2021, devant la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la souveraineté numérique, la « corruption des esprits ». L'expression désigne l'idée que tout ce qui vient des grands fournisseurs américains est forcément supérieur à ce qui est conçu en Europe, au point qu'il n'est même pas utile d'évoquer l'existence d'une filière européenne.

Les licences groupées entretiennent ces habitudes. Un logiciel livré dans une licence groupée, comme la visioconférence dans une suite bureautique, n'a pas de prix propre : rien ne déclenche jamais sa comparaison avec une solution libre. L'encouragement vise ainsi une décision qui n'a pas lieu. Une incitation sans moyens, démentie par les achats de l'État lui-même, indique en outre à chaque direction informatique que la règle n'engage personne. Enfin, la doctrine « cloud au centre » de 2021 a déplacé la question vers la juridiction de l'hébergeur : l'immunité aux lois extraterritoriales est légitime, elle ne dit pas qui maîtrise le logiciel.

Une priorité écrite ne suffit pas davantage, faute d'une autorité qui contrôle les dérogations. Trois exemples le montrent.

Le ministère de la Défense s'est donné en 2006 une directive selon laquelle, « à coût global, risques et efficacité opérationnelle comparables, le logiciel libre est privilégié » (directive n° 1/DEF/DGSIC du 17 octobre 2006). Il a signé en 2009, sans appel d'offres, le contrat « open bar » avec Microsoft.
L'Italie impose depuis 2012 une évaluation comparative qui place en premier la réutilisation et le logiciel libre (article 68 du code de l'administration numérique, décret législatif n° 82 du 7 mars 2005). En 2020, sa Cour des comptes constatait que 16,7 % seulement des solutions en usage dans les collectivités relevaient de ces modalités prioritaires.
La loi du 22 juillet 2013 sur l'enseignement supérieur dispose que « les logiciels libres sont utilisés en priorité » (code de l'éducation, article L. 123-4-1). En 2025, il a fallu une procédure engagée par le CNLL pour que l'École polytechnique suspende sa migration vers Microsoft 365.

Un constat partagé, une objection juridique levée

Le Sénat (juillet 2025), la Cour des comptes (octobre 2025) et l'Assemblée nationale (juillet 2026) ont chacun constaté l'inertie de l'État. La commission d'enquête de l'Assemblée propose « de renforcer l'article 16 de la loi pour une République numérique en passant d'une logique d'encouragement à une logique contraignante » (rapport n° 3054, p. 389). C'est exactement ce que demande le CNLL, qui le demandait déjà en 2016.

Le risque juridique invoqué en 2016 contre une priorité au logiciel libre a reçu sa réponse. La Thuringe applique depuis 2020 une priorité légale, conditionnée à la faisabilité technique et à l'efficacité économique. Les services de recherche du Bundestag ont conclu, dans un avis juridique du 5 mars 2026, qu'une restriction à l'open source est licite si elle est justifiée, proportionnée et écrite. Après l'arrêt de la Cour de justice de l'Union du 9 janvier 2025 (affaire C-578/23), ils estiment même que choisir l'open source ou des droits complets sur le code dès le premier achat peut être exigé par le droit des marchés.

Pour en savoir plus. Le bilan complet et ses sources : « Loi République numérique : dix ans d'« encouragements », pour quels résultats ? », Abilian Econ Lab, septembre 2026, https://econ.lab.abilian.com/papers/dix-ans-d-encouragements/